Réglementation applicable en matière de communication des communes, notamment au regard du droit électoral dans l'année qui précède les élections municipales

(Mise à jour : octobre 2009)

Cette réglementation est déterminée, en particulier, par l’article L. 52-1 du code électoral. Celui-ci prévoit deux cas de figure, l’un concernant la publicité commerciale, l’autre la promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion locale, en les enfermant dans des délais différents.

a) La période de trois mois : la prohibition de la publicité commerciale

Le premier alinéa de l’article L. 52 – 1 prévoit ainsi que « pendant les trois mois précédant le premier jour du mois d'une élection et jusqu'à la date du tour de scrutin où celle-ci est acquise, l'utilisation à des fins de propagande électorale de tout procédé de publicité commerciale par la voie de la presse ou par tout moyen de communication audiovisuelle est interdite ».

b) La période de six mois : l’interdiction de la promotion publicitaire

Le second alinéa du même article dispose que « à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre ».

Les dispositions de l’article qui sont soulignées ont été introduites par la loi n°2001-2 du 3 janvier 2001.

Le champ d'application de l'article L 52-1 du code électoral est large. Le législateur n'a pas souhaité définir de manière exhaustive les modes de communication, soumis à réglementation en période électorale. Tous les modes de communication, qu'ils soient ou non financés par la collectivité, sont concernés : les affiches, les annonces, les bilans de mandat, les cartes de vœux, la communication audiovisuelle, Internet, la publicité commerciale par voie de presse, les lettres, les tracts, les bulletins municipaux, les publications, les livres, les manifestations et inaugurations etc.

De même, dans le cadre du contentieux électoral le juge examine le mode de financement, le support de la communication, le contenu, l'objet, la présentation, la date de déroulement et la périodicité pour apprécier le caractère licite ou non de la campagne. Toute infraction aux dispositions de l'article L 52-1 est punie d'une amende de 75 000 euros (art. L 90-1 du code électoral).

Mais la loi ne condamne pas la commune ou le maire à renoncer à toute communication. Le mandat des élus locaux doit être exercé jusqu'à son terme et il est également important de respecter le rythme administratif des actions municipales. De nombreux textes législatifs ou réglementaires imposent aux collectivités d'informer les habitants de leurs projets (enquêtes publiques, études d'impact etc.). C'est essentiellement en fonction du contenu du message que le juge verra dans la campagne de promotion un acte de propagande prohibé ou au contraire une simple information des administrés. Il s'agit seulement de garantir le principe d'égalité des chances de succès entre le sortant et ses adversaires.

1 - Les écrits

1.1 Le bulletin municipal

Aucune disposition n'interdit à la commune d'informer ses administrés au travers de ses bulletins, magazines ou lettres du maire, dès lors qu'il ne s'agit que d'information : « La distribution aux habitants d'une commune d'un bulletin municipal d'information qui ne contient aucune allusion à la campagne électorale ne saurait être regardée comme ayant été faite en violation des prescriptions du code électoral » (CC, 25 novembre 1988, Loir-et-Cher). Mais, le bulletin ne doit pas contenir de mises en valeur des réalisations de la commune.

Les principes à respecter :

- antériorité. Il n'est pas possible de créer un bulletin municipal dans les six mois précédant le mois des élections. De même, si la publication de numéros spéciaux n'existait pas avant cette date, il n'y a aucune raison d'en mettre en place à l'approche des municipales ;

- régularité : la périodicité ne doit pas être modifiée ;

- identité de la forme et du support : ne pas changer la pagination, la charte graphique, les rubriques, la couverture ou l'aspect visuel du bulletin. Le tirage et le coût doivent également être les mêmes ;

- sobriété : dépersonnaliser le support de communication, préférer les formules "le conseil municipal" ou "la commune" à celles comme "le maire" ou "la municipalité", limiter les photos de personnes, éviter d'utiliser le bulletin municipal pour faire état de sa candidature éventuelle, même si les autres candidats peuvent en bénéficier dans les mêmes conditions.

Éditoriaux et tribunes :

- La loi n'interdit pas l'éditorial du bulletin en période électorale. Le maire, dès lors que la pratique est bien instituée, peut continuer à écrire et signer des éditoriaux, même accompagnés de sa photo. En revanche, il faudra être, plus encore que d'ordinaire, très attentif au contenu de l'éditorial qui devra être très neutre. Si le maire préfère suspendre l'éditorial pendant la période électorale, mieux vaut expliquer les raisons de cette suspension.

- Pour les tribunes existant dans certains bulletins municipaux ceux qui utilisent cet espace d'expression doivent s'engager à ne pas mettre en valeur l'action des élus ni les réalisations ou la gestion de la collectivité. La suppression des tribunes libres devrait avoir pour corollaire la suppression de l'éditorial du maire.

- Pour les colonnes ouvertes aux associations locales, l'information pure sur l'activité associative en matière sociale, culturelle ou sportive de tel ou tel type de structure ne pose pas problème. Mais le bulletin ne doit pas être un prétexte pour laisser les associations faire l'éloge d'une réalisation.

A noter : Lorsqu'un maire est diffamé dans un écrit public (électoral ou non), il ne doit pas se défendre par le biais d'un support institutionnel (le bulletin municipal par exemple) mais faire jouer la réglementation relative à la diffamation.

Constituent de la communication promotionnelle (interdite) :

- un bulletin municipal vantant les réalisations de la commune et dressant les divers projets que la municipalité souhaite mettre en place (CE, 28 juillet 1993, M. Fourcade) ;

- la diffusion d'un bulletin municipal ayant présenté sous un jour favorable l'action de la municipalité et celle du maire, candidat à l'élection (CE, 5 juin 1996, élections municipales de Morhange) ;

- un magazine comportant un bilan avantageux de l'action menée par la municipalité du maire, accompagné d'un éditorial et de la photo du maire (CE, 21 février 1997, élections municipales de Longuyon) ;

- l'impression d'une plaquette, financée par des sympathisants et valorisant la gestion de la commune (CE, 2 octobre 1996, Bassens) ;

- une plaquette, même non financée par la ville, intitulée "un maire, une équipe, une majorité, un bilan" portant le logo de la ville et présentant l'action du maire et de ses adjoints (CE, 18 décembre 1996, élections des conseillers d'arrondissement à Paris XVI^e) ;

- une campagne de promotion publicitaire d'un syndicat intercommunal des eaux, présidé par le maire, à l'occasion de laquelle sont organisés des spots radio et des distributions de T-shirts et de pin's (Tribunal correctionnel de Grenoble, 11 janvier 1994, n° 98.94, élections cantonales de mars 1992 Grenoble, Echirolles, Saint-Martin d'Hères) ;

- un bulletin municipal principalement consacré à dresser un bilan exhaustif et élogieux de l’action de la municipalité sortante depuis 2001, alors que les précédents bulletins avaient été principalement consacrés à la vie quotidienne, culturelle et associative de la commune (CE, 19 mai 2009, commune de Willems) ;

- l’impression et la diffusion d’une série de numéros spéciaux du magazine municipal vantant le bilan de l’action municipale (CE, 10 juillet 2009, commune de Briançon) ;

- la publication d’un document de 19 pages intitulé « Bilan du Conseil municipal 2001 – 2008 Commune de Mtsangamouji » présentant les réalisations de l’équipe sortante sous un angle particulièrement favorable et comportant de nombreux éléments de polémique électorale (CE, 19mai 2009, commune de Mtsangamouji.

1.2 Le bulletin intercommunal

Il constitue un support de communication institutionnel car il est pris en charge par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), donc une personne morale de droit public. Cette personne morale, par l'intermédiaire de ses bulletins, ne doit pas mettre en valeur telle ou telle personne, ni la réalisation de telle ou telle commune, à compter du premier jour du sixième mois précédant le mois du scrutin.

Il est ni dans l'intérêt d'un candidat d'y figurer (sanction pénales), ni dans l'intérêt de l'EPCI et donc de son président de pérenniser cette pratique, car il pourrait également être sanctionné.

1.3 Les livres

La publication d'un ouvrage ne saurait en principe être regardée comme une action de propagande du seul fait que son auteur est candidat à une élection. Il en va différemment si les moyens pour diffuser cet ouvrage excèdent par leur nature ou leur ampleur, la promotion habituelle d'œuvres de même nature dans le dessein de promouvoir auprès des électeurs l'image de ce candidat (CC, 21 octobre 1993, Paris XVIIIème).

1.4 Les lettres et tracts

En principe interdits, le juge retient difficilement l'atteinte à la sincérité du scrutin au seul motif d'une distribution de tracts. Il prend en compte l'écart de voix, l'ampleur de la diffusion, le caractère diffamatoire des propos diffusés, la possibilité pour l'adversaire d'y répondre, la faute équivalente de l'adversaire etc.

1.5 Le bilan de mandat

Ainsi que cela a été précisé plus haut, l'article 23 de la loi du 3 janvier 2001 a modifié l'article L 52-1 du code électoral qui, dans son second alinéa, interdit toute campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité, dans les six mois qui précèdent des élections générales, sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Cette mesure a été voulue, à l'origine, afin d'éviter qu'un candidat sortant ne fasse usage des moyens de la collectivité, dont il est élu, pour promouvoir son bilan, quelques mois seulement avant l'élection. La jurisprudence en faisait une interprétation restrictive. Ainsi dans l'arrêt du 2 octobre 1996, commune de Bassens, le Conseil d'État a estimé que la diffusion d'une plaquette, qui valorisait les réalisations et la gestion d'une commune, était contraire à cet article du code électoral, bien qu'elle ait été financée, non par la commune, mais par la participation individuelle d'élus sortants et de sympathisants. La nouvelle rédaction de l'article L 52-1 du code électoral autorise désormais la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus.

Constituent, par ailleurs, de la communication informationnelle (autorisée) :

- une brochure distribuée aux élèves dans le cadre de l'action éducative (TA, Nice 22 octobre 1992, n° 92.1425, élections cantonales mars 92, Grasse Nord) ;

- une campagne d'affichage pour la promotion du Centre d'animation, de la culture et des loisirs effectuée comme tous les ans (CE, 7 juillet 1993, élections cantonales de Nice) ;

- la diffusion habituelle d'un bulletin municipal ne contenant que des rubriques d'information (présentation du budget de la commune, adresses des différents services publics, horaires d'ouverture des guichets de la mairie …) (CE, 24 janvier 1994, élections cantonales de Pointe-à-Pitre) ;

- un affichage destiné à aviser la population de la mise en chantier de travaux d'aménagement décidés de longue date (CC, 6 octobre 1993, Ass. nat., Lot 1ère) ;

- le dossier de presse qui se borne, comme chaque année, à présenter la ville au travers de son histoire et de ses activités culturelles et économiques (CE, 9 octobre 1996, Cherbourg).

2 - Les sites Internet

La jurisprudence relative aux journaux d'information est tout à fait transposable à la création, l'installation ou la mise à jour des sites Internet mis en place par les communes. Si une commune a ouvert un site Internet avant les six mois précédant les élections, et si les informations mises à la disposition du public ne changent pas de nature durant ladite période, pas plus que l'importance relative des différentes rubriques, le coût du dispositif ne constitue pas une dépense électorale. Si au contraire, le site Internet est ouvert au cours de la période précitée, ou si le message délivré sur un site ouvert antérieurement accentue son caractère promotionnel ou "cible" délibérément la personne d'un candidat, il sera alors considéré comme un moyen de propagande. C'est par conséquent au regard de son contenu que le site risque de constituer pour le candidat un avantage indirect ou une campagne de promotion publicitaire au sens des dispositions du code électoral (CE, 2 juillet 1999, élections cantonales du Portel).

L'ouverture d'un site Internet par une collectivité moins de six mois avant l’échéance électorale est donc susceptible de constituer un risque, tant pour le candidat que pour la collectivité (avantage indirect consenti au candidat par la collectivité). La mise à jour d'un site préexistant reste possible, sous réserve du respect des principes dégagés par la jurisprudence, et déjà rappelés ci‑dessus :

- antériorité : pas de mise à jour spécifiquement réalisée dans une perspective électorale ;

- régularité : pas de mise à jour inhabituelle, particulièrement répétitive ou injustifiée du site ;

- identité : pas de modification avantageuse de la présentation ou des rubriques présentées dans le site ;

- sobriété : la mise à jour doit permettre de veiller à ce que le site ne contienne que des informations politiquement neutres, sans promotion des réalisations de la collectivité ou mise en valeur de la gestion municipale.

3 - Les vœux

Le juge considère d'une manière générale qu'il est parfaitement possible pour les élus et les communes d'adresser leurs vœux à la population si cet envoi s'inscrit dans une politique de communication habituelle de la commune, aux mêmes conditions et diffusions que les années précédentes. La carte de vœux ne doit aucunement faire allusion aux élections et être dépersonnalisée. Préférer "le conseil municipal et la commune" aux "maire et ses adjoints".

4 - Les manifestations et les inaugurations

Elles ne posent pas de difficultés dans la mesure où elles s'insèrent dans la continuité de la vie locale et ne sont pas supérieures à ce qu'elles sont en temps normal : « L'inauguration d'un complexe sportif ne saurait été regardé comme une action de propagande du seul fait que le maire est candidat, sauf si elle excède les festivités habituelles dans le dessein de promouvoir auprès des électeurs l'image et l'action du candidat » (TA Grenoble, 10 octobre 1994, Eybens).

Prescriptions :

- La date de l'inauguration est justifiée par le calendrier d'achèvement des travaux. Exemples à éviter impérativement : l'inauguration d'une bibliothèque ouverte depuis deux ans ou d'une station d'épuration qui fonctionne depuis plusieurs mois (CE, 7 mai 1997, Annonay).

- L'annonce de l'inauguration : les cartons d'invitation doivent être de préférence dépersonnalisés et rédigés de manière sobre. Le mieux est de faire en sorte que ce soit la commune et le conseil municipal qui invitent à l'inauguration plutôt que le maire et ses adjoints. Le nombre d'invités et d'affiches annonçant l'événement doit être similaire à l'habitude.

- Le déroulement de l'inauguration : le budget consacré aux festivités en général doit être comparable en période électorale. L'inauguration ne doit pas être le prétexte à une vaste opération de rappel des réalisations effectuées tout au long du mandat, avec une vision prospective des travaux à venir. Le discours doit rester très neutre et sobre, sans évidemment faire de lien avec les élections.

Exemple à ne pas suivre : En 1995, une commune qui avait depuis de nombreuses années l'habitude d'organiser sur son territoire une fête du cheval a décidé d'ajouter un défilé de cavaliers dans la ville, ce qui n'avait jamais été fait antérieurement et une distribution de bouteilles de vin AOC à tous les participants. Le juge a considéré en 1997 qu'il y avait eu manœuvre de nature à avoir exercé une influence sur le scrutin.

- Le compte rendu de l'inauguration : il doit s'abstenir de toute valorisation des élus tant au niveau du texte que des photos. Le texte doit être purement informatif, sans qualificatif élogieux. La presse écrite locale, elle, peut communiquer librement. Il faut éviter une présence des médias plus importante qu'antérieurement. Les retombées médiatiques doivent être les mêmes en période électorale qu'en période normale.

Conclusion : les critères pris en considération par le juge

C'est au juge électoral qu'il appartient d'apprécier souverainement s'il y a eu ou non communication réglementée ou prohibée et mise en valeur injustifiée des candidats ou de la municipalité. En pratique, le juge s'attache à vérifier notamment :

- l'écart de voix entre les listes ;

- le respect du principe d'égalité entre les candidats ;

- le coût de la communication. La communication litigieuse certes, n'est pas remise en cause sur le plan juridique si le litige porte sur une somme modeste que le candidat accepte en plus de prendre en charge ultérieurement ;

- l'ampleur de la propagande ;

- le caractère polémique ou diffamatoire de la communication litigieuse ;

- le comportement de l'adversaire ;

- la bonne foi du candidat.

Il est conseillé de garder copie de tous les écrits susceptibles de démontrer que le maire a connaissance de la réglementation (factures, demandes de congés de fonctionnaires etc.). En cas de doute sur les éventuels risques encourus par la mise en place de telle ou telle manifestation ou de tel ou tel support de communication, il est préférable d'évoquer son opportunité au sein du conseil municipal.